Afdeling advisering Raad van State kritisch op zuiver schuldonderzoek in de Fiscale verzamelwet 2025
Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State 19 juni 2024 (gepubliceerd op 24 juni 2024)
25 juni 2024
Op 21 augustus 2023 is de Fiscale verzamelwet 2025 in internetconsultatie gegaan. De consultatie is op 18 september 2023 gesloten. Er zijn een aantal reacties ingestuurd, waaronder reactie van de Nederlandse Orde van Advocaten en de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs. Inmiddels heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State zich in hun advies van 19 juni 2024 (gepubliceerd op 24 juni 2024) uitgelaten over de Fiscale verzamelwet 2025.
Fiscale verzamelwet 2025
In de Fiscale verzamelwet 2025 zijn een aantal voorstellen opgenomen. Een die de aandacht trok, betreft de invoering van een bevoegdheid voor de inspecteur van de Belastingdienst om een zuiver schuldonderzoek te verrichten. Momenteel beschikt de inspecteur over bevoegdheden om informatie te vergaren die van belang kan zijn voor de belastingheffing. De vraag is of de inspecteur ook een bevoegdheid heeft (en zo ja, wat de grondslag van die bevoegdheid is) om een zuiver schuldonderzoek te verrichten.
Fiscale verzamelwet 2025: zuiver schuldonderzoek
In Memorie van Toelichting (p. 21-22) bij de Fiscale verzamelwet 2025 is opgenomen dat wordt voorgesteld ‘om te expliciteren dat de inspecteur bevoegd is om gegevens en inlichtingen te vorderen en inzage te vorderen van de boeken, bescheiden en andere gegevensdragers of de inhoud daarvan ten behoeve van het opleggen van bestuurlijke boetes.’ De vraag over wat de grondslag van de inspecteur is om een schuldonderzoek te verrichten is wederom actueel geworden naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 8 april 2022 over de bewijslast en bewijsmaatstaf van fiscale boetes.
In de Memorie van Toelichting (p. 22) is opgenomen dat de inspecteur gebruik kan maken van de bevoegdheid in art. 47 AWR voor het verrichten van onderzoek in het kader van de belastingheffing. Veelal zal een ‘verdenking’ van een beboetbaar feit ontstaan als de inspecteur informatie ontvangt op grond van die bevoegdheid. Het is echter ook mogelijk dat er tijdens een onderzoek geen connectie (meer) is met de belastingheffing. Nader onderzoek voor het opleggen van een boete is dan wel nog nodig. Over de grondslag van een dergelijk onderzoek is discussie ontstaan, waarbij met de Fiscale verzamelwet 2025 wordt gepoogd die discussie weg te nemen.
Het kabinet heeft besloten om expliciet in de wet op te nemen dat de inspecteur bevoegd is om ten behoeve van het opleggen van fiscale boetes o.a. gegevens en inlichtingen mag vorderen. Op grond van het EVRM hoeft een belastingplichtige geen wilsafhankelijk materiaal te verstrekken, zodat dit in het kader van de rechtszekerheid ook in de voorgestelde wettekst is opgenomen. Dit doet niets af aan de wettelijke verplichting dat als een belastingplichtige wordt verhoord, moet worden medegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht is (de cautie)(p. 23-24).
Advies Afdeling Advisering Raad van State: karakter van de verplichtingen
De Afdeling Advisering van de Raad van State heeft zich in het advies van 19 juni 2024 uitgelaten over het zuiver schuldonderzoek.
De Afdeling (par. 2a) constateert dat bij ‘een onderzoek naar de belastingheffing een verdenking kan ontstaan van beboetbare feiten. Daardoor kan sprake zijn van sfeerovergang, waarbij niet langer sprake is van een onderzoek in het kader van de belastingheffing, maar van een zuiver schuldonderzoek’.
Voor het niet voldoen aan de informatieverplichting uit het zuiver schuldonderzoek wordt aangesloten bij de sancties die staan op niet-nakoming van de informatieverplichting (art. 47 AWR).
De Afdeling wijst op het verschil in karakter, omdat de informatieverplichting uit art. 47 AWR ziet op een heffingsbelang en de informatieverplichting uit het zuiver schuldonderzoek op een bewijslastbelang om een sanctie te kunnen opleggen (par. 2b). Omdat art. 47 AWR niet onder het bereik van art. 6 EVRM (het recht op eerlijk proces) valt, kan volgens de Afdeling het doortrekken van de art. 47 AWR informatieverplichting niet voor de hand liggend. Daarbij wijst de Afdeling op het nemo tenetur-beginsel (het recht om niet te hoeven meewerken aan de eigen veroordeling, par. 2c). De Afdeling constateert dat de ‘beperking’ in het zuiver schuldonderzoek naar wilsafhankelijk materiaal geen recht doet aan de waarborgen die het EHRM heeft geformuleerd in de rechtspraak (bijv. het arrest ERHM De Légé). Bovendien sluit de voorgestelde wettekst geen fishing expeditions uit, omdat de inspecteur nu ongeclausuleerd informatie kan vorderen. De voorgestelde wettekst is onvoldoende concreet.
Advies Afdeling Advisering Raad van State: sancties
Ook ten aanzien van de sancties die kunnen volgen als niet wordt voldaan aan de informatieverplichting uit het zuiver schuldonderzoek is de Afdeling kritisch. Als de informatieverplichting uit het zuiver schuldonderzoek niet wordt nagekomen, dan kunnen sancties volgen zoals een strafvervolging op grond van art. 68 en 69 AWR – althans daar wordt in de toelichting op de internetconsultatie (o.a) in voetnoten naar verwezen. De toelichting bij de internetconsultatie zet volgens de Afdeling niet ondubbelzinnig uiteen welke sancties van toepassing kunnen zijn. Dat is met het oog op het rechtzekerheidsbeginsel ongewenst.
Onder verwijzing naar het nemo tenetur-beginsel speelt de aard en mate van dwang een rol bij de vaststelling of sprake is van een schending van art. 6 EVRM. De toepasselijke sancties daarvoor zijn volgens de Afdeling mede bepalend. Het gaat hier nu juist om een informatieverplichting ten behoeve van een sanctie, waardoor het doortrekken van de sancties ten behoeve van niet naleving van art. 47 AWR niet voor de hand liggend is.
Advies Afdeling Advisering Raad van State: conclusie
De conclusie van de Afdeling luidt (par. 2d): “De Afdeling constateert dat in de wettekst en toelichting geen nadere invulling wordt gegeven aan de concrete toepassing van het nemo-teneturbeginsel in zowel situaties die vallen onder het voorgestelde artikel 67i, eerste lid, AWR (wilsonafhankelijk materiaal) als onder het voorgestelde artikel 67i, tweede lid, AWR (wilsafhankelijk materiaal). Het is onduidelijk welke gegevens en inlichtingen onder welke bepaling vallen, hoe het artikel waarborgt dat fishing expeditions niet mogelijk zijn en welke sancties van toepassing zijn en waarom. Tegen die achtergrond adviseert de Afdeling de maatregel niet op deze wijze in te voeren.”
Conclusie
De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) hebben zich al kritisch uitgelaten over het zuiver schuldonderzoek in de Fiscale verzamelwet 2025. In de literatuur zijn hier ook al kritische noten over verschenen. Daar komt nu ook het advies van de Afdeling bij. De vraag is wat nu gaat gebeuren met de Fiscale verzamelwet 2025 en of de voorgestelde wettekst naar aanleiding hiervan gaat veranderen. De tijd gaat het ons leren.
Ook interessant:
